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EU에서의 사회적경제: 동향과 과제지안루카 살바토리 Euricse 대표

이번 호 지상강좌에서는 연사의 동의하에 지안루카 살바토리(Gianluca Salvatori) 『유럽 협동조합, 사회적기업 연구소(Euricse)』 대표의 「제8차 ILO 사회연대경제 아카데미」 발제 (‘사회연대경제를 통한 사회혁신’ 섹션 中) 전문을 소개합니다. 

제8차 ILO 사회연대경제 아카데미에 참석한 지안루카 살바토리 대표

유럽이 사회적경제에 주목하는 세 가지 이유

간단한 문장 하나로 시작할까 합니다. 

“사회적 헌신은 성장한다.”

유럽에서 사회적경제는 점점 더 중요해지고 있습니다. 지난 20년 동안 시민사회단체들뿐 아니라 점점 더 많은 단체들이 사회적 의미에 관심을 갖기 시작했지요. 

첫 번째 이유는 2007~2008년 미국에서 발발한 글로벌 금융위기의 여파가 지금까지 계속되고 있기 때문입니다. 이 같은 상황에서 공공부문은 사회적 요구를 충족시키는데 어려움을 겪고 있고, 재정에 있어서도 예전보다 더 많은 제약을 받고 있지요.

두 번째 이유는 유럽 사회가 직면한 복잡성 때문입니다. 세계 모든 사회가 마찬가지일 거라 생각하는데요. 갈수록 복잡해지는 환경에서 유럽의 사회적 요구는 계속 달라지고 있고, 달라진 요구는 좀 더 개인화 되어가고 있습니다. 공공부문이 기존의 표준화된 입장으로 사회적 요구에 대응하기 힘든 시대가 된 것이지요. 개인화된 새로운 요구들을 충족하기 위해서는 개인에게 좀 더 밀접하게 다가가야 합니다. 이는 공공부문보다 사회적 단체들이 더 잘 할 수 있는 역할이지요. 

세 번째 이유는 전 세계적으로 노동환경이 급격히 변화하고 있기 때문입니다. 2014년 옥스퍼드대학 교수 칼 프레이와 마이클 오스본이 발표한 유명한 연구에 대해 들어보셨을 텐데요. 연구 결과에 따르면 “미국의 702개 직업을 분석한 결과 47%가 자동화 등 기술진보에 의해 사라질 가능성이 크다.”고 합니다. 인간이 아닌 기계가 일을 하는 세상이 15~20년 이내에 올 것이라 보는 것이지요. 이 같은 변화는 제조업뿐 아니라 서비스업과 금융업에서도 피할 수 없습니다. 그런데 흥미로운 점은 이러한 상황 속에서도 사회복지, 교육, 보육 등의 직종은 좀 더 오랫동안 살아남을 것이란 전망입니다. 자동화에 대한 반작용으로 여가, 치유 같은 보상 관련 직종들도 유지될 것이고요. 결국 인간과 인간의 관계가 중요한 직종들이 살아남는 것인데요. 이를 사회적 일자리라고 부를 수도 있겠지요. 이런 측면에서 볼 때 사회적경제는 유럽뿐 아니라 점점 더 많은 나라에서 중요해질 수밖에 없을 것입니다. 미래를 설계할 때, 특히 노동의 미래를 내다볼 때, 우리 세대의 끝자락에서 일어날 변화에 주목할 필요가 있으니까요.

 

EU에서 사회적경제를 이끄는 세 가지 동력 

유럽에서 사회적경제를 이끄는 동력은 크게 세 가지입니다. 

먼저 시민사회에서 비롯된 상향식(Bottom-up) 동력입니다. 지역사회에서 새로운 조직들이 생겨나고 있는데요. 이들은 지역사회의 참여를 제도화하며 스스로의 필요를 충족시킵니다. 

다음으로 비영리단체, 협동조합 등 기존 조직의 변화에서 비롯된 승계된(Inherited) 동력입니다. 이전부터 활동하던 조직들이 사회의 흐름에 맞춰 자체적으로 변화를 추구하며 사회적경제의 또 다른 동력이 되고 있지요. 

마지막으로 외부적인(External) 동력을 들 수 있습니다. 외부적인 동력은 사회의 흐름이나 인식의 변화에서 오는 영향이라고 볼 수도 있는데요. 공공정책, CSR과 공유가치, 포용적 자본주의 등에 대한 논의가 사회적경제에 대한 관심을 불러일으킨 것이지요.


외부적인 요인: 영리기업의 변신과 공공정책의 변화 

그 중 먼저 외부적인(External) 요인에 대해 살펴보겠습니다. 

지난 20년 동안 영리기업들은 대부분 탐욕적인 자본주의를 바탕으로 운영되었어요. 그런데 포용적 자본주의 란 개념이 힘을 얻으면서 CSR(Corporate Social Responsibility, 기업의 사회적 책임) 정책이 강화되고 공 유가치에 대한 관심이 높아졌습니다. 나아가 유럽에선 베네피트 기업(Benefit Corporation) 1) 이라 불리는 새 로운 형태의 법인체도 등장했지요. 이들은 복지뿐 아니라 다양한 분야에서 대두되고 있는데요. 사회적 요구를 해결할 수 있는 디지털 기술도 개발하고 있습니다. 

사회적경제에 대한 관심을 불러일으키는 또 다른 외부적인 요인은 바로 각국의 공공정책입니다. 앞서 말씀드 린 위기와 복잡성 때문에 EU 회원국들의 복지정책은 변하고 있어요. 공공영역뿐 아니라 비공공영역에서도 복 지 서비스를 같이 제공하는 복지혼합(Welfare Mix) 체계가 대두된 것이지요. 이 같은 변화 속에서 사회적경제 의 개념과 역할에 대한 관심이 더욱 더 높아졌습니다. 


승계된 요인: 새로운 도전에 직면한 비영리단체들 

그럼 이제 승계된(Inherited) 요인에 대해 살펴볼까요? 전통적인 비영리단체, 즉 각종 협회들은 시대의 변화 속에서 새로운 도전을 받고 있습니다. 공공영역으로부터 기존에 받아온 지원금도 줄고 있고요. 사회의 새로운 욕구에 부응하고, 공공의 지원금을 대체하기 위해 이들은 기존과는 다른 방식으로 조직을 운영하기 시작했습 니다. 공통의 목적을 위해 컨소시엄을 조직하고 네트워크를 구축하며, 조직의 영역을 넓혀갔지요. 이 과정에서 사회적경제와의 접점이 만들어졌습니다. 


상향식 요인: 지역사회에서 시민들이 만든 새로운 조직들 

마지막으로 살펴볼 것은 상향식(Bottom-up) 요인입니다. 다양한 요구 속에서 시민들은 자발적으로 조직을 만들고, 실제 행동을 취하며, 지역사회에 직접적으로 개입하기 시작했습니다. 지역사회의 참여를 제도화하는 새로운 유형의 조직들이 생겨난 것이지요. 영국의 공동체이익회사(Community Interest Company), 체코와 슬로바키아의 공익기업(Public Benefit Company) 등이 대표적인 예입니다. 


하나의 흐름 속 다양한 맥락

이처럼 사회적경제에 대한 관심은 유럽 전역에서 높아지고 있지만, EU 차원의 단일한 접근방식은 존재하지 않습니다. 나라마다 역사가 다르기 때문에 사회적경제를 받아들이는 맥락도 북유럽, 남유럽, 서유럽, 동유럽 모두 다르지요. 가령 20년 전만 해도 동유럽 국가들은 지금과는 전혀 다른 체제에서 살고 있었어요. 이들 국가 에서 협동조합은 구소련 체제하에서나 존재하는 부정적인 모델로 비추어질 수 있습니다. 

관심사 또한 나라마다 다릅니다. 빈곤충과 소외계층에 집중하는 국가도 있고, 복지부터 스포츠까지 보다 다 양한 분야에서 혁신적인 해결책을 찾으려는 국가도 있지요. 그러다보니 사회적경제의 범위도, 관련 정책도 나 라마다 다를 수밖에 없습니다. 


법제화를 통한 사회적경제의 인정 

EU에서 협동조합의 GDP 기여율은 약 4%, 고용 인구는 300만 명에 이릅니다. 유럽 인구의 3분의 1 정도가 협 동조합 조합원이지요. 이처럼 협동조합은 유럽의 사회·경제에서 무척 중요한 부문인데요. 최근 20~30년 동안 각 국은 협동조합의 새로운 흐름을 만들어가고 있습니다. 1991년 사회적협동조합기본법을 제정한 이탈리아를 시 작으로, 포르투갈(1996년), 스페인(1999년), 그리스(1999년, 2011년), 폴란드(2006년), 헝가리(2006년), 프 랑스(2011년), 크로아티아(2011년), 체코(2012년) 등이 사회적협동조합을 법제화한 것이지요. 

1995년 벨기에를 시작으로 핀란드(2003년), 리투아니아(2004년), 영국(2005년), 이탈리아(2006년), 슬로베 니아(2011년) 등 유럽 각국에서는 사회적기업 관련법도 제정했습니다. 사회적기업이 기존 법적 틀의 한계를 뛰 어넘을 수 있는 토대를 마련한 것이지요. 


SBI가 정의한 사회적기업의 세 가지 특징 

유럽의 사회적경제는 이제 범시민적 연결고리를 모색하고 있습니다. 2011년, EU 차원에서 사회적기업을 고 찰하는 「Social Business Initiative(SBI)」라는 문서가 나왔는데요. 사실 SBI는 주로 미국에서 사용되었던 개념 이고, 요즘은 SE(Social Enterprise)란 표현이 더 널리 쓰이긴 합니다만, 어쨌든 그리스, 이탈리아, 프랑스, 루 마니아, 스페인, 포르투갈 등 EU 회원국의 사회적기업을 분석한 이 문서를 살펴보면 ‘사회적기업은 사회 지향적 인 기업에서 나타나는 특징들을 갖고 있으며, 기존의 개념을 대체하는 것이 아니라 오히려 특정 유형의 기업을 식별해낸다.’는 것을 알 수 있습니다. 

사회적기업은 다음의 세 가지 측면에서 다른 조직들과 구분할 수 있는데요. ▲ 사회적인가(Social) ▲ 기업가 적인가(Entrepreneurial) ▲ 소유(권)적 거버넌스가 어떻게 작동하는가(ownership-governance)입니다. 사 회적기업은 비회원의 이익을 증진하고, 이익 분배의 제약을 받는다는 점에서 전통적인 협동조합과는 다르고요. 기업가적 정신을 중시하며, 재화와 서비스를 직접 만들어 낸다는 점에서 전통적인 비영리단체와도 다릅니다. 


유럽 사회적경제 관련 법적 틀의 공통점 

저희 연구소에서는 2016년, 벨기에, 프랑스, 아일랜드, 이탈리아, 폴란드, 스페인, 슬로바키아 등 7개국을 대상 으로 사회적기업의 생태계를 조사하는 맵핑 프로젝트(Mapping Project)를 진행했는데요. 결과는 저희 홈페이 지에서 확인할 수 있습니다. 2017년 21개국으로 연구를 확대했고, 이제 (브렉시트로 인해) EU 회원 27개국을 모두 포괄하는 맵핑 프로젝트를 수행할 예정입니다. 아무튼 조사결과에 따르면 회원국들의 사회적경제 관련 법 적 틀에 있어서 몇 가지 공통점을 발견할 수 있습니다. 

우선 사회적기업은 특정한 법이 없는 곳에서도 존재한다는 점입니다. 법으로 명시되어 있지 않아도 사회에서 발 생하는 여러 의제를 다루기 위한 상향식 노력이 이어졌던 것이지요. 

다음은 실용주의입니다. 대부분의 국가에서는 기존의 법적 틀 속에서 사회적기업이 생겨났어요. 이탈리아의 사 회적기업이 협동조합에서 태어난 것처럼 말이지요. 기존의 틀은 협회, 재단, 공익조직일 수도 있고, 협동조합, 공 제조합, 유한책임회사일 수도 있습니다. 어떤 형태든 간에 실용적인 측면에서 시작해, 이에 대해 반응하도록 정 치권에 요구를 했다는 점에서 공통점을 찾을 수 있지요. 

이처럼 기존의 틀 속에서 태어난 조직을 법적으로 인정하는 방법은 크게 두 가지입니다. 하나는 기존 법률을 보완하는 것입니다. 이탈리아의 경우 사회적협동조합법 제정 10년 후 사회적기업법이 제정되었고, 10년 후 다시 제3섹터를 포괄하는 사회적경제기본법이 제정되었습니다. 아주 오랜 시간에 걸쳐서 단계별로 진행된 셈이지요. 하지만 모든 국가에서 사회적경제에 대한 법적 인정이 이처럼 단계적으로 이루어지는 것은 아닙니다. 정치계의 선택에 따라 달라질 수 있을 텐데요. 조직형태에 대한 법이 먼저 생긴 다음 사회적경제에 대한 법이 제정될 수도 있고, 포괄적인 기본법 제정 후 개별조직 형태에 대한 법률이 생길 수도 있습니다. 

지금 보시는 표는 2010년 이후 각국에서 제정된 기본법입니다. 프랑스에서는 사회연대경제, 스페인에서는 사회적경제, 이탈리아에서는 제3섹터로 법적 개념을 규정하고 있지요.


법적 인정 외 사회적경제 발전의 핵심요소 

입법은 사회적경제 생태계의 중요한 구성요소 중 하나입니다. 하지만 같은 원칙을 공유하는 광범위한 조직과 활동 분야를 법률체계로 묶어내는 것만으로는 사회적경제를 활성화할 수 없습니다. 사회적경제 법률체계는 사회적기업에 대한 뿌리 깊은 이해와 공동체의 강력한 참여가 뒷받침 될 때에만 반향을 불러일으킬 수 있기 때문이지요.

EU에서 사회적경제 발전을 위한 핵심요소들은 다음과 같이 정리해볼 수 있을 것입니다. 

시민사회의 참여와 사회적경제에 대한 인식 제고는 사회적경제 발전에 있어서 가장 중요한 요소입니다. 앞서 말씀드린 바와 같이 사회 복지에 대한 강력한 요구로 인해 시민사회의 참여가 활발해지고 있는데요. 공공의 차원에서 충족되지 않는 사회적 요구들을 지역사회에서의 참여를 통해 해결하려는 것이지요. 하지만 사회적 자본(Social Capital)의 주식은 과거보다 낮아졌고, 서로에 대한 신뢰도 여전히 부족합니다. 이 같은 상황에서 우리는 ‘아래로부터의 움직임을 어떻게 조직화할 것인가?’ 그리고 ‘사회적경제 단체들과 전통적인 자원봉사 조직들을 어떻게 연결할 것인가?’를 고민해야 합니다.

지원구조, 특히 금융 지원구조 역시 매우 중요합니다. 유럽의 모든 국가에는 금융기관이 있는데요. 이들은 대출, 보조금, 보증 기금 등을 운용하지만, 대부분 일부 신생기업(start up)들만 지원합니다. 지원 기준은 대게 기술적인 요소들이고요. 전통적인 금융기관의 입장에선 사회적 가치는 인정할 수 있지만 돈벌이가 되지 않는 것으로 간주되는 조직들까지도 지원할 수 있는 전문 금융기관이 필요합니다. 

사회적경제조직들 역시 스스로 많은 노력을 해야 합니다. 특히 새로운 조직들은 작은 규모이기 때문에 고립되는 경우가 많고, 사업수완이 빈곤하고 기술이 부족해 여러 사회문제들을 해결하는 데 어려움이 많습니다. 규모 확장성도 낮고 2차 조직으로 발전하는 경우도 많지 않아요. 사회적경제조직들 간의 커뮤니케이션도 원활하지 않았습니다. 그러다 보니 공공재정에 대한 의존성이 높아졌고요. 이탈리아, 프랑스, 영국 등 거의 모든 국가에서 이런 현상이 나타나고 있습니다. 

하지만 사회적경제조직들에게만 노력을 요구할 순 없습니다. 이들이 성장할 수 있는 국가 정책체계를 갖춰야 하지요. 사회적경제의 경쟁우위를 활용하기 위한 일관성 있는 제도를 수립하기 위해서는 사회적경제 방식의 구축과 발전유형 및 역학관계에 대한 깊은 이해가 필요합니다. 사회적경제계 커뮤니티를 배제한 하향식 접근법과 사회적경제의 역학관계에 맞지 않는 정책 의제는 도움이 되지 않습니다. 공공공과 민간 간 파트너십에 대한 이해 부족, 최근 생겨난 사회적 요구에 대한 제한적인 사회복지비 책정 등은 사회적경제 생태계 조성에 걸림돌이 될 수 있지요.

EU 차원의 정책은 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있습니다. 우선 구조기금입니다. ERDF(유럽지역발전기금)와 ESF(유럽사회기금)는 EU 차원에서 사회적경제를 활성화할 수 있는 강력한 도구인데요. 주로 사회적 배제와 적극적 고용에 초점을 맞추고 있습니다. 다음은 공공조달입니다. EU는 사회적경제 활성화를 위해 공공조달 개선을 요구하고 있지만, 개별 회원국 차원에서는 잘 이행되고 있지 않아요. 마지막으로 EU 차원의 사회적기업가 펀드들(Eusef, The European Social Entrepreneurship funds)입니다. 대게 신생기업 중심이라 균형이 잘 맞춰져 있진 않고요. 구조기금과 마찬가지로 아직까진 사회적 배제와 취약계층 고용에 초점을 맞추고 있기 때문에 사회적기업에 대한 개념은 조금 협소하다고 볼 수 있습니다.


사회적경제조직은사회혁신의가장 훌륭한생산자

사회적경제의 생태계가 조성되기 위해서는 연구와 교육, 개혁이 필요합니다. 특정한 정책이 필요한 게 아니에요. 이탈리아의 경우 사회적경제가 태동단계에서 정착단계까지 가는 데 40년이 걸렸습니다. 영국도 마찬가지고요. 후발국은 선발국의 경험을 통해 더 빨리 배울 수도 있겠지요. 2000년대 초반부터 많은 국가들이 사회적경제 관련 정책들을 펼치기 시작했는데요. 정책을 제대로 설계하고 전반적인 생태계를 구현하려면 많은 시간이 걸릴 겁니다. 5년, 10년 만에 이룰 수 있는 일이 아니에요. 

사회적경제조직들의 잠재력을 충분히 활용하기 위해서는 새로운 사회적경제조직들의 역동성과 성향을 깊이 있게 이해하고, 사회의 다양한 움직임을 받아들여야 합니다. 

설사 그들의 발전이 외부적으로 추진되지 않는다 하더라도 사회적경제조직은 다음의 세 가지 이유 때문에 사회혁신의 가장 훌륭한 생산자라고 생각해요. 첫째, 내용면에서 그들은 사회문제를 다루고 있고, 둘째, 조직 형태의 관점에서 그들은 주류 기업들에 비해 혁신적이며, 셋째, 방법론적인 측면에서 그들은 사회적으로 포용적이고 다양한 이해관계자들에게 열려있기 때문입니다. 

지안루카 살바토리(Gianluca Salvatori)
- 유럽 협동조합, 사회적기업 연구소(Euricse) 대표 (2009~) 
- 협동조합, 사회적기업 및 상품과 서비스 생산에 종사하는 비영리 조직에 대한 지식 개발과 혁신을 촉진 
- 트렌토주 조사·기획 및 혁신 지역관료 (2003~2008)

유럽 협동조합, 사회적기업 연구소(Euricse) www.euricse.eu 

일시 2017년 6월 28일 
장소 서울대학교 아시아연구소 삼익홀
정리·사진 조경하(본지 기자)

 

조경하 기자  koala@seconomy.co.kr

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