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새 정부의 사회적경제 공약 해설
  • (사) 한국협동조합연구소
  • 승인 2018.01.14 00:26
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이 글은 지난 5월말 쿱비즈협동조합이 주최한 토론회에서 발표한 자료를 상황변화에 맞춰 일부 수정한 글입니다.


1. 들어가며
지난 5월 대선 결과 문재인 대통령이 이끄는 새 정부가 출범하게 되었다. 촛불시민혁명으로 일컬어지는 거대한 국민들의 움직임에 의해 만들어진 대선이고, 그 시민운동의 정신이 대선결과에 영향을 미쳤기 때문에, 새 정부는 이전 정부와 달리 더욱 민주적이고, 국민을 섬기는 국정운영의 자세를 가질 것으로 믿는다.
새 정부가 출범하면서 사회적경제 관련 민간진영은 새 정부가 사회적경제에 대해 어떻게 접근하고, 구체적인 정책은 어떻게 펼쳐나갈 것인가 궁금할 수밖에 없다. 특히 이전 정부와 달리 사회적경제를 적극적으로 인식하고 있다고 믿어지는 문재인 정부에 대한 기대가 크다.
정부의 정책의지는 결국 구체적인 정책입안, 사람, 예산의 3가지를 가지고 평가할 수 있으며, 그 실행을 통한 성과로 정부의 정책을 평가할 수 있다.
새 정부의 청와대 사회적경제비서관으로는 사회적경제 민간 활동을 주도했던 최혁진 비서관이 선임되었다. 아직 사회적경제위원회가 구성되지 않아 계속 지켜볼 일이다. 사람과 예산은 아직 확정되지 않았기 때문에 새 정부의 정책의지를 가늠할 수 있는 가장 중요한 자료는 대선 기간에 국민들에게 약속한 공약이다.
문재인 정부의 사회적경제와 관련된 연설이나 당의 공식 후보가 되기 전의 캠프에서 작성한 공약 등 다양한 자료가 있으나, 여기에서는 민주당의 대선후보로 확정된 후 더불어민주당에서 공식적으로 발간한 “제 19대 대통령선거 정책공약집 나라를 나라답게”를 핵심 텍스트로 삼아 분석한다. 

2. 사회적경제 공약의 포지션
새 정부의 공약에서 사회적경제는 별도의 영역으로 설정되어 있으며, 다른 부문의 공약에도 분산되어 포함되어 있다.
사회적경제 관련 공약은 4대 비전 중 “더불어 성장으로 함께하는 대한민국”, 12대 약속 가운데 다섯번째 “성장동력이 넘치는 대한민국”에 포함되어 있다. 5대 약속 중 1번째 실천약속이  “미래성장동력 확충”인데, 이 가운데 세부실천약속 5번째 항목으로 “협력성장, 포용성장의 새로운 주역인 사회적경제 활성화로 좋은 일자리를 만들고 시민경제 시대를 열겠습니다" 항목에 집중적으로 배치되어 있다.
문재인정부의 대선공약 중 더불어 성장의 2대 비전은 12대 약속 가운데 5대 약속을 포함하고 있어 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 이전과 같은 경제공약만이 아니라 성장과 복지, 일자리, 삶의 질을 포괄하고 있는 사회와 경제를 묶어 비전을 제시하는 방식이어서 공약 전체를 정비하는 패러다임의 변화가 눈에 띤다.
사회와 경제를 하나의 비전 “더불어 성장으로 함께하는 대한민국”으로 묶었다는 것 자체가 사회와 경제가 분리될 수 없고, 상호 영향을 미친다는(embeded) 사회적경제의 경제철학을 문재인 정부가 어느 정도 수용했다고 해석할 수 있다. 이는 기존 정부가 협동조합이나 사회적기업을 국정과제로 채택했다고 하더라도, 단순한 일자리 중심의 개별 정책으로 생각하고 배치한 것과 비교할 때 한 단계 발전된 인식이라고 할 수 있다.

사회적경제 관련 공약이 어떻게 더불어민주당 대선공약집에 분포되어 있는지를 보기위해 세부약속과 그에 해당하는 구체적인 공약의 개수를 세어보면 전체적으로 사회적경제와 관련된 공약은 31개로 파악되었다.1)
이에 따르면 비전1과 비전4에서는 사회적경제와 관련된 공약이 없었으며, 비전2 “더불어 성장으로 함께 하는 대한민국”에 포함된 12대 약속 가운데 “4. 일자리가 마련된 대한민국” 2개, “5. 성장동력이 넘치는 대한민국”에서 17개, “6. 전국이 골고루 잘사는 대한민국”에서 8개, "8. 민생·복지·교육 강국 대한민국”에서 3개, “10. 안전한 대한민국”에서 1개로 나타났다.
세부약속으로 보면 사회적경제 활성화에서 12개로 가장 빈도수가 높았으며, 농협과 관련된 항목에서 8개, 중소기업성장 뒷받침에서 2개의 공약이 제시되었다.

공약 전체에서 볼 때 새 정부에서 사회적경제는 미래성장동력 확충이라는 실천약속의 하위 범주에 포함되어 있는데, 이를 통해 유추해 볼 때 새 정부는 사회적경제를 내수시장의 활성화를 이끌어 낼 수 있는 새로운 성장동력으로 이해하고 있다고 할 수 있다.
이런 관점은 이전 정부에서 사회적경제를 취약계층의 일자리 창출이나 생산적 복지의 일환으로 이해했던 것에 비해 진일보했다고 할 수 있다. 또한 여전히 중소기업의 육성이나 지역균형발전과 농어촌 등 낙후지역의 사회경제 전체에서 상대적으로 약자인 영역에서 기존의 개별법 협동조합에게 기대하는 바가 있는 것을 알 수 있다.
또한 일자리 창출에 대한 기대도 여전히 유지되고 있으며, 의료비 경감이나 생활비 절감, 주거문제 등 중요한 사회문제를 해소하는 데에도 사회적경제에게 기대하는 바가 있음을 알 수 있다.

3. 사회적경제 공약의 내용

가. (2-5-1-5) 사회적경제 활성화 세부약속 공약
사회적경제 공약을 크게 3가지로 나눴다. 세부약속으로 사회적경제 활성화 항목에서 설명한 공약, 그 외 사회적경제 전체에 대한 공약, 농협, 중기협, 생협 등 개별법 협동조합과 관련된 공약으로 구분했다.
사회적경제 활성화 세부약속에 집중되어 있는 공약은 크게 6가지로 나누고, 다시 작은 공약을 제시하고 있다.

세부약속으로 제시된 “협력성장, 포용성장의 새로운 주역인 사회적경제 활성화로 좋은 일자리를 만들고 시민경제 시대를 열겠습니다”라는 문구를 보면 사회적경제는 문재인 정부가 그동안 주장한 국민성장의 한 방향으로 협력성장, 포용성장을 제시하고 있으며, 사회적경제는 이런 협력성장과 포용성장의 새로운 주역으로 정체성을 부여하고 있다.
또한 사회적경제는 “좋은 일자리”, “품위있고 좋은 일자리”(1)를 만드는 수평적 거버넌스가 기대되는 조직으로 이해하고 있으며, 경제의 주체가 기존의 영리기업의 기업가나 큰 자본을 가지고 있는 대주주 등을 의미하지 않고, 시민이 경제의 주체가 될 수 있다는 관점을 명확하게 제시했다.
또한 사회적경제는 시민의 생활의 질을 높이고(3), 커뮤니티가 활성화되도록 역할하는(2) 이윤극대화가 아닌 사회적가치를 지향하는 경제로 이해하고 있다. 사회적경제는 시민의, 시민에 의한, 시민을 위한 경제이다. 시민경제는 지난 논의 중 사회적경제에 대한 이념적 공격에 대해 시민이란 주체를 중심으로 리뉴얼하자는 논의가 반영된 것인데, 이후 어떻게 개념이 구체화될지는 계속 지켜볼 필요가 있다.
특히 도시재생 사업과 연계하여 다양한 사회적경제 거점을 육성하겠다는 공약이 사회적경제에 포함된 것은 이후 정부의 도시 구도심 지역 개발의 방향을 제시해 준다고 할 수 있다.
제시된 공약 가운데 가장 빠르게 구체화되어 정책으로 입안되고 있는 것은 “1-2. 주거, 돌봄, 신재생에너지, 자원순환 등 사회적경제 상품·서비스 혁신 기술개발에 국가 R&D 투입: 사회혁신 프로젝트 추진”이다. 산업부와 미래창조과학부 등이 관심을 보이고 있는 이 사업은 기본적인 정책 방안이 어느 정도 마련되어 있어, 부처 간 조정이 되면 이르면 내년부터라도 실행할 수 있을 것으로 보인다.
“4-4. 사회적경제발전위원회와 전담부서 설치 운영”은 중소기업벤처부 설립 내용과 관련하여 이 신설부처에 사회적경제국이 만들어지고, 기존 기재부, 고용노동부, 행자부 등에서 각각 진행하던 정책을 통합하는 것을 알려졌다.(기사 참고) 하지만 아직 공식적으로 확정된 것은 없다는 것이 더불어민주당의 입장이다.
“1-3. 사회적경제 리더양성을 위한 사회적경제 학습사회 실현”에는 전문인재양성기관의 설립과 학습공동체 구축 등이 포함되어 있다. 2015년 협동조합/사회적경제총연합회의 설립과 교육원의 설립을 주장한 민간의 의견이 반영되어 있지만, 구체적인 규모와 방식은 계속 구체화되어야 한다.
“1-1. 사회적경제기업의 집중육성”에서 민간의 사회적경제전문가와 지도자들이 참여한 사회혁신&사회적경제위원회에서 제시한 안에는 2022년까지 5만 개의 사회적경제기업을 육성할 것을 제안했다.
4.5.6은 사회적경제를 위한 제도적 기반 중 중요한 내용을 공약화한 것이다. 이 가운데 사회적경제발전위원회는 민간에서는 “대통령직속 위원회”를 명확하게 제시한 반면에 공약에서는 ‘대통령 직속’이라는 문구가 빠져있다. 사회적경제기본법이 어떻게 제정되는지에 따라 추후에 대통령 직속이 될지 아니면 주무부처 장관, 총리급의 위원회가 될지 결정될 것으로 예상된다.
“4-1. 사회적자본시장 조성”, “4-2. 사회혁신기금” 공약은 지난 총선 등의 공약에 나온 ‘사회적가치거래소’와 같은 맥락에서 도입된 공약인데, 영리기업과 다른 사회적경제기업의 특징을 감안하여 자원봉사, 기부, 착한 투자, 기금 등이 사회적경제기업에게 제공될 수 있도록 시스템을 구축하는 것을 의미한다. 현재 진행되는 협동조합금융제도 도입 연구에서도 반영될 것으로 전망된다.
“4-3. 사회책임조달”은 명확한 목표치를 제시하고 있지는 않다. 민간진영에서는 공공기관 조달액의 10%와 ‘공사’까지 대상을 확대하는 것을 요구한 바 있다.
“5. 사회적경제기본법의 제정”은 2014년부터 추진된 것으로 이번 정부에서는 법제정이 완료됟 것으로 보인다. 다만 현재 제출된 사회적경제기본법(안)이 실제 제정되는 과정에서 문재인 정부의 관련 공약을 반영하여 조정될 필요가 있다. 전문인재양성기관 설립이나 R&D 지원 등에 대한 내용은 사회적경제기본법에 조문으로 포함하여 제도적 안정성을 높일 필요가 있다.
하지만 민간에서 주장한 사회적경제 혁신가 10만 명 양성은 명시적으로 받아들여지지 않았고, 사회적경제특구도 사회적경제거점 육성으로 일부 반영되었다.
사회적경제연대회의에서 제시한 제도개선 과제였던 “우선출자제도, 조합원차입제도” 등은 공약에서 빠졌다.

가. 1.1. 기타 사회적경제 관련 공약
다른 약속들에 포함되어 있지만 새로운 사회적경제 영역에 포함되는 공약은 아래의 표와 같다.

일자리창출 세부약속에 있는 사회서비스 등에 대한 34만개의 일자리 창출은 앞의 “3-1. 사회공공서비스에 사회적경제기업 우선 참여 제도화”와 연결되어 있다.
(2-4-1-4)연령별 맞춤형 일자리의 “2. 신중년 일자리”에 나오는 협업화 지원과 소규모 점포의 조직화 및 협업화와 (2-5-3-6)소상공인 자영업자 역량강화에서 제시된 “7. 소상공인 협업화 사업 적극지원 및 소규모 점포의 조직화 및 협업화를 통한 규모의 경제효과 실현”은 같은 내용이다. 작년부터 본격적으로 논의되는 소셜프랜차이즈 논의가 앞으로 더 확대될 것으로 보인다.
마찬가지로 그동안 기본법협동조합 중 사업자협동조합의 상당부분을 차지한 소상공인협동조합 지원 사업도 더 확대될 것으로 전망된다. 기존의 소규모 소상공인협동조합에서 프랑스의 상업협동조합으로 소상공인협동조합이 확대될 수 있는 방안이 제시될 필요가 있다.
(2-6-2-4)농어민복지 확대에서도 사회적경제 영역의 공약이 상당히 제시되고 있다. “6. 농어촌 지역에 협동조합, 사회적기업, 마을기업 등 사회적경제 활성화를 통해 사회서비스를 확충하고 농촌형 일자리 확대”는 기존에 농촌에서 농협을 중심으로 정책을 펼친 것과 달리 농협이 아닌 사회적경제기업이나 조직의 역할을 기대한다는 점에서 농어촌지역 사회적경제생태계 조성의 새로운 계기가 될 것으로 보인다. 다만 농어촌지역은 인구고령화 및 인구과소화에 의해 사회적기업가나 인적역량이 확보되지 않은 경우가 많아 이에 대한 대비가 필요할 것으로 보인다.
농촌마을이나 옥상 등을 활용한 신재생에너지와 관련된 내용은 다양한 곳에서 제시되고 있고, 주거비 부담경감도 여러 곳에서 나열되고 있다. 쉐어하우스형 청년임대주택이 제시되고 있는데, 이에 대한 사회적경제의 접근 전략이 빠르게 만들어질 필요가 있다.

나. 개별법 협동조합 관련 항목
개별법 협동조합과 관련된 공약은 중소기업협동조합과 농협, 생협과 관련된 영역만 있다. 신협과 새마을금고 등은 이번 대선공약에서는 직접적으로 거론되지 못했다.
중기협이 그동안 지속적으로 제기한 “3. 중소기업 협동조합의 공동사업을 공정거래법상 '담합'에서 제외”해 달라는 내용이 공약으로 받아들여졌다. 이 공약이 실행된다면 기본법협동조합 중 사업자협동조합이나 농수축협의 연합사업도 활성화될 것으로 보인다. 또한 현재 협동조합기본법의 공정거래법 배제조항도 실질적인 내용으로 개정할 수 있게 된다. 중기협만의 사안이 아니기 때문에 사회적경제 진영 전체의 관심이 필요하다. “4. 공동사업제품 조합 추천제도 활성화”도 중기협이 활성화되는데 도움이 될 것이다.
농협과 관련된 항목은 “1. 농협경제사업 활성화 지원 확대”인데 구체적인 내용은 농협의 사업구조개편 후 농협경제사업 투자에 대한 정부지원 기간을 2020년까지 연장하는 내용이다.
농협의 광역단위 품목조직 및 전국연합조직 확대, 조합공동사업법인 지원 확대 등은 농정공약에서 제기된 경제연합회 등과 관련해서 현재의 농협구조를 다시 검토해야 하는 내용이다. 농협의 경제사업 활성화는 농협의 협동조합 정체성을 강화한다는 의미에서 사회적경제 진영 전체가 지원하고 공동 활동을 연계할 필요가 있다.
“5. 지역종합센터 기능의 강화와 농협상호금융의 지역투자 활성화”는 농협의 지역사회에서 사회서비스사업 등에 참여하거나 농어촌 사회적경제조직들과의 협력관계를 강화하라는 주장이 반영된 것이며, 특히 한국사회적경제연대회의에서 주장한 상호금융을 활용한 사회적경제금융 활성화 공약과 맞닿아 있다. 최근 농협은 상호금융 여신담당 직원들에게 SOHO 등 사업대출 기법에 대한 훈련과정을 진행하고 있다. 단순 소규모 사업 여신에서 확장하여 사회적경제 전반에 대한 대출까지 이번 새 정부에서 제도적 체계가 정비될 수 있도록 구체적인 논의가 필요한 시점이다.
생협과 관련해서는 그동안 전국연합회 설립의 걸림돌이 되었고, 생협의 이미지를 실추시켰던 유사의료생협에 대한 정부 감독 및 처벌의 강화가 공약으로 채택되었다. 또한 안전하고 건강한 먹거리에서는 “6. 농어업 연계 생협 조직 활성화 지원”이 공약으로 채택되었는데, 생협에 대한 농식품부의 지원이 식생활교육 등과 함께 늘어날 것으로 보인다.
다만 그동안 민간진영, 특히 한국사회적경제연대회의에서 계속 주장했던 ① 연합조직을 통한 공동사업, 기금조성, 공제사업 시행 근거 마련, ② 소비자생활협동조합의 주무부처를 공정위에서 협동조합 주무부처인 기획재정부로 변경하여 협동조합 간 상생, 협력을 촉진, ③ 법인세/취등록세 감면 등 협동조합 활성화를 위한 세제정비: 법인세법, 지특법, 조특법 등의 내용은 공약으로 받아들여지지 못했다.

4. 공약 실행률 향상을 위한 향후 활동
공식 공약으로 제시된 내용을 보면 몇 개를 빼면 구체적인 수치적 목표치가 제시되지 않고 있다. 공약을 작성하는 과정에서는 목표치들이 논의되었을 텐데, 목표치가 명시된 공약은 명확히 실행 여부를 평가할 수 있기 때문에, 공식적인 공약집에서는 많이 나타나지 않았다. 즉 새 정부의 공식적인 사회적경제 공약은 여전히 당위적이거나 추상적인 부분이 많이 있다고 할 수 있다.
따라서 앞으로 국정기획자문회의를 거치면서 공약의 방향을 더 구체적으로 정비할 수 있도록 해야 하고, 이번에 선임된 사회적경제비서관을 중심으로 국정과제에서 명확한 우선순위와 추진과정, 각 공약의 구체적인 목표치와 실행계획이 마련되어야 할 것이다.
국정기획자문회의의 경제1분과장은 사회적경제에 많이 관여했던 이한주 가천대 교수이며, 사회적경제기본법안을 발의한 윤호중 의원도 기획분과장을 맡게 되어 국정기획자문회의의 진용은 사회적경제에게 우호적인 편이다.
전체적인 상황을 고려하여 사회적경제 공약의 우선순위와 진행 순서를 정하지 않으면, 먼저 준비된 공약부터 순서 없이 추진될 수밖에 없고, 이는 효과적이지 않을 수 있다. 민간 진영의 합의 도출이 도출이 필요한 시점이다.
그리고 이런 정책 실행 방향에 대한 합의를 바탕으로 그에 적합한 인사로 사회적경제(발전)위원회가 구성될 수 있도록 해야 한다.

 1) 사회적경제는 민주당 윤호중의원(전 정책위의장)이 발의한 사회적경제기본법에 정한 기준에 따라 사회적기업과 기본법협동조합 등 4대 부문과 개별법 협동조합 관련 사항을 포함했다. 또한 유추해서 사회적경제에게 영향을 미칠 수 있는 내용은 너무 주관적이기 때문에 제외하고, 명확하게 조합이나 법인격을 표시하거나, 사회적경제에게 정책이 집중되어 있다고 해석할 만한 공약만 체크했다.

 

(사) 한국협동조합연구소  koala@seconomy.co.kr

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